Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003 г. N 1163-р г. Москва

     В целях формирования условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни населения:

     1. Утвердить прилагаемую Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы).

     2. Федеральным органам исполнительной власти при разработке нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы).

     3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы).

     Председатель Правительства

     Российской Федерации

     М. Касьянов

     Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы)

     1. Цели и концепция Программы

     1.1. Социально-экономические проблемы и ограничения развития

     Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) (далее именуется - Программа) направлена на обеспечение устойчивого повышения уровня жизни населения и высоких темпов экономического роста, снижение социального неравенства, дальнейшее утверждение экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этих целей возможно только при значительном повышении конкурентоспособности России, в том числе конкурентоспособности государственного управления, бизнеса и "человеческого капитала".

     Средством достижения целей Программы является формирование модели российской экономики, обладающей долгосрочным потенциалом динамичного роста.

     Итоги реализации Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы) показали следующее.

     Проведенные в последние четыре года реформы позволили решить значительное число задач, поставленных в предыдущих планах действий Правительства Российской Федерации и Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Приняты пакет налоговых законов, Трудовой и Земельный кодексы Российской Федерации, новая редакция Таможенного кодекса, Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", базовые законы, необходимые для проведения реформы железнодорожного транспорта и электроэнергетики. Осуществляется пенсионная реформа с введением накопительных механизмов.

     Определенный прогресс достигнут в сфере устранения избыточного административного давления на бизнес - снижено количество лицензируемых видов деятельности, введены ограничения на проведение контролирующими и надзорными органами проверок деятельности хозяйствующих субъектов. Принят федеральный закон, направленный на изменение системы регистрации индивидуальных предпринимателей, Государственной Думой рассматривается проект закона, предусматривающий запрет на осуществление органами государственного контроля (надзора) плановых проверок субъектов малого предпринимательства в течение трех лет с момента их государственной регистрации, принят Федеральный закон "О техническом регулировании", который ограничивает сферу применения обязательных требований к продукции.

     В области реформирования системы налогообложения было сделано несколько важнейших шагов: введены "плоская шкала" подоходного налога и регрессивная шкала единого социального налога, снижен налог на прибыль, установлен налог на добычу полезных ископаемых.

     В 2002 году проведена Всероссийская перепись населения.

     В сфере образования проходит эксперимент по введению единого государственного экзамена.

     Удалось добиться продвижения на переговорах по присоединению России к Всемирной торговой организации - началось обсуждение итогового доклада рабочей группы.

     Признанием успешности российских реформ, обеспечивших макроэкономическую стабильность, можно считать последовательное повышение за последние годы Организацией экономического сотрудничества и развития и международными рейтинговыми агентствами кредитного рейтинга России, предоставление России Европейским союзом и США статуса страны с рыночной экономикой.

     В рамках совершенствования системы государственного управления приняты федеральные законы "О системе государственной службы Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в Государственной Думе обсуждается новая редакция Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

     Государственной Думой принят в первом чтении Федеральный закон "О валютном регулировании и валютном контроле" (новая редакция), рассматривается проект федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", направленный на защиту прав и интересов вкладчиков банков, укрепление доверия к банковской системе.

     Подготовлен ряд законопроектов, касающихся изменения действующего режима применения налога на имущество организаций и налога на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения. Принят федеральный закон, предусматривающий отмену налогового контроля за расходами граждан.

     Разработана концепция создания и развития финансовой (гарантийной) системы поддержки экспорта промышленной продукции.

     Вместе с тем отдельные задачи, поставленные Программой, не были решены. Не принята концепция развития газовой отрасли, что создает некоторые неопределенности в проведении реформ в области электроэнергетики и жилищно-коммунального хозяйства (далее именуется - ЖКХ). Не удалось в полном объеме реализовать меры по дебюрократизации экономики, в частности упростить процедуру регистрации юридических лиц.

     Не завершен перевод в форму оплаты труда и денежного довольствия натуральных льгот и выплат, установленных для отдельных категорий государственных служащих, военнослужащих и работников правоохранительных органов.

     Остаются недостаточными меры, направленные на реформирование научной сферы и стимулирование инноваций.

     Не удалось обеспечить законодательное оформление предложений по развитию системы обязательного медицинского страхования и внедрению механизмов, стимулирующих добровольное страхование здоровья и жизни, реализовать меры, направленные на повышение адресности государственной социальной помощи.

     По мере решения первоочередных задач выявились ограничения для экономического роста и повышения конкурентоспособности экономики, что требует смещения акцентов в проводимой политике при сохранении общего направления преобразований.

     Основные итоги и тенденции социально-экономического развития Российской Федерации показывают следующее.

     Наиболее успешным периодом социально-экономического развития Российской Федерации по большинству макроэкономических показателей можно считать 1999 - 2002 годы.

     Объем валового внутреннего продукта увеличился за этот период на 26 процентов, промышленное производство - более чем на 37 процентов. Реальные располагаемые денежные доходы населения практически соответствуют уровню 1998 года, а оборот розничной торговли существенно превысил его. Снизилась безработица. Увеличилась производительность труда, хотя темп ее роста заметно уступал темпу роста реальной заработной платы, что объяснялось, в том числе, восстановлением среднего уровня заработной платы после его падения в 1998 - 1999 годах.

     Сохранялась финансовая стабильность, которая обеспечивалась поддержанием совокупного профицита консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и состоянием платежного баланса. Снизились темпы инфляции, хотя рост потребительских цен несколько превышал прогнозные показатели. Увеличилась степень монетизации экономики, что способствовало повышению платежной дисциплины. Устойчивой и предсказуемой оставалась ситуация на валютном рынке, по графику обслуживался государственный долг, золотовалютные резервы Банка России увеличились за три последних года почти в 4 раза и составили на конец первого полугодия 2003 г. 64,9 млрд. долларов США.

     Вместе с тем еще нельзя говорить о создании прочной основы долгосрочного устойчивого роста и о ликвидации зависимости от конъюнктуры мирового рынка энергоносителей.

     При этом сам уровень экономического развития России остается низким. Валовый внутренний продукт на душу населения составляет около 7800 долларов США по паритету покупательной способности и менее 2500 долларов по текущему обменному курсу, что в несколько раз ниже показателей не только ведущих, но и многих развивающихся стран. Это обусловливает низкое качество жизни и высокий уровень бедности.

     Уровень экономического развития определяет место России в мире и влияет на способность государства проводить самостоятельную политику. Усилившиеся в конце прошлого века тенденции глобализации привели к уменьшению межгосударственных барьеров для перемещения капитала, рабочей силы, технологий, информации. В этих условиях первостепенное значение для России приобретает задача поддержания конкурентоспособности в целях привлечения мировых экономических ресурсов.

     Основными факторами посткризисного роста экономической активности являлись прежде всего благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура и девальвация рубля, а также изменение мотивации хозяйствующих субъектов. Все большая часть предприятий приспосабливается к рыночным условиям. При этом развитие рыночных институтов и инфраструктуры создает условия для обеспечения экономического роста.

     На начальном этапе посткризисного развития (1999 - 2001 годы) благодаря жесткой бюджетной политике, предсказуемой кредитно-денежной политике и сдерживанию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий девальвация рубля не привела к раскручиванию инфляционной спирали и временно повысила ценовую конкурентоспособность российской продукции как на внешнем, так и на внутреннем рынке. Это дало импульс к оживлению деловой активности во всех сферах экономики.

     Высокие темпы экономического роста 1999 - 2001 годов были достигнуты прежде всего за счет загрузки простаивавших мощностей. Отечественные производители, получив в результате девальвации рубля конкурентные преимущества, смогли быстро увеличить объемы выпуска продукции без существенной модернизации производства и повышения ее качества.

     Кроме того, значительный приток доходов от экспорта оказывал стимулирующее воздействие на внутренний спрос, как инвестиционный, так и потребительский.

     Влияние первого фактора роста - девальвации рубля - практически исчерпано. Второй фактор - рост внутреннего спроса за счет высоких экспортных цен на сырьевые товары - хотя и продолжает действовать, но зависит от мировой конъюнктуры, поэтому не может обеспечить устойчивого роста. Уровень развитости рынков и инфраструктуры также не способен обеспечить дальнейшее динамичное развитие экономики. Резервы загрузки производственных мощностей практически использованы. Увеличение реальных доходов населения (за последние три года примерно на треть) привело к качественной трансформации структуры потребления. По мере повышения доходов население отдает предпочтение приобретению более дорогих и качественных товаров.

     В условиях, когда производство таких товаров в России было гораздо менее конкурентоспособно (в первую очередь это касается товаров длительного пользования), насыщение спроса происходило за счет роста импорта. В результате в 2002 году импорт увеличился на 13 процентов.

     Таким образом, в последующие годы необходимо обеспечить активизацию внутренних факторов развития экономики, а также конкурентоспособность за счет инвестиций в модернизацию производства и технологий, инноваций, снижения издержек производства.

     Главным фактором, сдерживающим такие инвестиции, остается недостаточная привлекательность российских активов для вложения капитала. Неблагоприятная среда для отечественного и иностранного инвестора выражается в отсутствии стабильных правил игры, эффективной системы правоприменения, в неразвитости рыночной инфраструктуры.

     Эти факторы препятствуют не только эффективной инвестиционной деятельности, но и другим, менее капиталоемким направлениям повышения конкурентоспособности (внедрению инноваций, мер по снижению издержек).

     Отсутствие радикальных сдвигов в улучшении делового климата не позволяет создать условия для преодоления сырьевой направленности структуры экономики. На долю отраслей ТЭК приходится около 30 процентов объема промышленного производства России, 32 процента доходов консолидированного и 54 процента федерального бюджета, 54 процента экспорта, около 45 процентов валютных поступлений. Отсутствие межотраслевого перетока капитала сохраняет отсталость перерабатывающих секторов экономики.

     Другая диспропорция - относительно невысокая по сравнению с другими странами доля малых и средних предприятий в объеме валового внутреннего продукта и численность работающих. Это снижает возможности экономики к адаптации в условиях меняющихся внешних факторов, колебания потребительского спроса, ускоренного развития технологий.

     Существует ряд ограничений для осуществления предпринимательской деятельности в целом.

     Во-первых, нынешнее состояние рыночных институтов и инфраструктуры задает высокий уровень трансакционных и производственных издержек в экономике. Это следствие прежде всего низкой конкуренции на рынках (товарных и ресурсных), а также незавершенности преобразований в секторах, предоставляющих услуги как финансового, так и производственного характера.

     Финансовая инфраструктура не обеспечивает эффективного выполнения функций финансового посредничества. Объем имеющегося в экономике капитала, несмотря на значительный отток его за рубеж в предыдущие годы, достаточно велик для финансирования модернизации производства. Свободные средства есть у крупных сырьевых компаний, почти не задействован потенциал частных сбережений населения, на рынок уже с 2002 года начали выходить долгосрочные пенсионные накопления. В то же время инструменты финансового посредничества, призванные направить свободные финансовые ресурсы в те сферы экономики, где они могут быть использованы с большей экономической эффективностью, в том числе в секторы с высокой добавленной стоимостью, по-прежнему недостаточно развиты.

     Недостаточное развитие финансовой системы наряду с высокими рисками инвестирования в несырьевой сектор не позволяет использовать преимущества благоприятной конъюнктуры на мировых рынках для прогрессивных структурных сдвигов. Регулирование цен на энергетические ресурсы не стимулирует их экономию и инвестиции в современные энергосберегающие технологии, что сдерживает рост конкурентоспособности экономики.

     Во-вторых, остается недопустимо высоким и обременительным вмешательство государства в экономическую деятельность. Это касается широких полномочий государственных органов в перераспределении экономических ресурсов, неэффективности судебной и правоохранительной системы, большого количества административных барьеров и высокой налоговой нагрузки на предпринимательскую деятельность. При этом государство не обеспечивает в достаточной степени эффективное предоставление услуг в тех областях, где оно обязано это делать, что по-прежнему стимулирует отток капитала и уклонение от уплаты налогов.

     В-третьих, экономика России остается относительно закрытой и изолированной в силу неэффективного таможенного и избыточного валютного регулирования, а также несоответствия российских стандартов международным.

     Не в полной мере задействованы такие инструменты торговой политики, как тарифные и нетарифные меры, специальные защитные меры.

     В-четвертых, неэффективность системы предоставления социальных услуг при низком уровне оплаты труда препятствует нормальному воспроизводству "человеческого капитала".

     1.2. Задачи Программы

     Россия после четырехлетнего периода экономического роста в состоянии ставить перед собой масштабные задачи и рассчитывать на их решение. Ускорение темпов роста может стать задачей, способной сплотить государство, бизнес и общество.

     Активизация источников роста и повышения конкурентоспособности страны предполагает реализацию "сценария ускоренной диверсификации" российской экономики. Основным направлением, обеспечивающим ускоренный рост экономики и диверсификацию, является опережающее развитие перерабатывающих секторов (в первую очередь высокотехнологичных), сферы услуг, а также повышение степени переработки сырья.

     Главным условием диверсификации экономики, повышения темпов экономического роста является устранение препятствий, сдерживающих предпринимательскую активность, для чего необходимо:

     максимально упростить регистрацию предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов деятельности, согласование инвестиционных проектов;

     разработать прозрачные правила взаимоотношений государства и предпринимателя (предсказуемая макроэкономическая политика, стабильный налоговый и таможенный режим, либеральное валютное регулирование, необременительный контроль и надзор со стороны органов государственной власти);

     обеспечить недискриминационность доступа хозяйствующих субъектов к земельным участкам, производственной инфраструктуре, сырью и материалам, квалифицированной рабочей силе, капиталу и другим ресурсам;

     развивать систему страхования, в том числе коммерческих рисков;

     совершенствовать систему защиты прав экономических субъектов, в первую очередь судебной системы и правоохранительных органов;

     гарантировать не ухудшение со стороны государства условий предпринимательской деятельности.

     Обозначенные меры можно назвать "горизонтальными", то есть создающими экономические стимулы для развития всех секторов экономики. Их реализация может дать значительный импульс развитию новых секторов. При этом в целях ускорения процессов диверсификации одновременно с общим улучшением делового климата необходимо осуществить комплекс "вертикальных" мер, включая:

     создание условий для повышения предпринимательской активности, в первую очередь в отраслях перерабатывающей промышленности, а также в сфере услуг;

     стимулирование углубления переработки сырья не только в секторах ТЭК, но и в лесопромышленном комплексе, химической и металлургической промышленности, сельском хозяйстве;

     повышение технологического уровня и наукоемкости продукции.

     При этом "вертикальные" меры не предполагают прямой государственной поддержки конкретных секторов и отраслей. Целью таких мер является стимулирование тех видов деятельности, которые объективно способствуют диверсификации экономики.

     Для этого будут применяться различные инструменты, включая налоговые и таможенно-тарифные меры, а также механизмы поддержки экспорта.

     Правительство Российской Федерации предполагает концентрировать усилия на следующих шести приоритетных направлениях:

     1. Приведение институциональных условий и инфраструктуры в соответствие с потребностями бизнеса.

     Для комфортного ведения бизнеса, доступности трудовых, финансовых, энергетических, коммуникационных ресурсов необходимо наличие институциональных условий (стандартного набора рыночных институтов, конкурентных товарных и финансовых рынков, гарантий права собственности), а также эффективной производственной и финансовой инфраструктуры.

     Для формирования ликвидных товарных и финансовых рынков необходимо развитие конкуренции, что будет способствовать рациональному распределению ресурсов по секторам экономики.

     Развитие конкурентной среды на рынках позволит повысить их доступность для малого бизнеса. Малый бизнес играет ключевую роль не только в решении проблем занятости, формирования "среднего класса", но и в осуществлении диверсификации экономики. Крупный бизнес изначально имеет ряд преимуществ по сравнению с малым, наиболее важными из которых являются доступность финансовых и производственных ресурсов и государственных заказов. Поэтому для развития малого бизнеса необходимы дополнительные меры, которые могли бы нивелировать это неравенство, - особые режимы налогообложения, упрощенный учет, доступ к финансовым и иным ресурсам, инфраструктуре.

     Рост внешнего долга частного сектора свидетельствует о том, что российская финансовая система нуждается в дальнейшем развитии для обеспечения интересов растущей экономики. Необходима интеграция разрозненных финансовых рынков, расширение спектра финансовых инструментов, развитие системы институциональных инвесторов, способных осуществлять долгосрочные вложения.

     Принятие предпринимателями решений, нацеленных на развитие бизнеса, в значительной мере зависит от условий их доступа к продукции и услугам естественных монополий. Для этого государство должно определить:

     направления развития инфраструктуры (прежде всего транспортной, трубопроводной) с участием государства;

     формы и условия участия частного капитала в развитии инфраструктуры;

     механизмы и сроки формирования рынков в сферах естественных монополий.

     2. Реализация административной реформы, создание эффективной системы государственного управления.

     Основная цель административной реформы - повышение эффективности, качества и прозрачности работы государственного аппарата.

     В распоряжении государства все еще остается значительный объем материальных активов (государственные унитарные предприятия, акционерные общества с государственным участием, государственные учреждения), которые должны быть либо приватизированы, либо реструктурированы. При этом управление указанными активами должно осуществляться более эффективно. Необходимо упростить процедуры преобразования государственных унитарных предприятий в акционерные общества, а также установить четкие и понятные для хозяйствующих субъектов критерии и порядок передачи государственных активов в частное управление.

     Целями проведения военной реформы являются существенное перевооружение и модернизация Вооруженных Сил, внедрение контрактных принципов их комплектования. Сокращение продолжительности службы по призыву потребует совершенствования законодательства в данной сфере.

     3. Повышение открытости экономики.

     Открытость экономики способствует повышению конкуренции, созданию стимулов для снижения издержек, расширению доступа российских товаров на внешние рынки, уменьшению барьеров на пути капитала. Необходимы либерализация валютного регулирования, снятие избыточных государственных ограничений внешней торговли и валютных операций.

     4. Инновационное развитие отраслей промышленности.

     При общем улучшении делового климата и создании экономических стимулов для межотраслевого перетока капитала следует создать условия для повышения привлекательности перерабатывающих секторов и сферы услуг.

     Приоритетное развитие отраслей с высокой добавленной стоимостью требует повышения роли науки в экономическом развитии. Реформа сферы науки должна быть нацелена на усиление инновационной ориентации прикладных научных исследований и разработок, а также повышение их вклада в экономический рост при сохранении государственной поддержки фундаментальной науки.

     5. Формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития "человеческого капитала".

     В целях повышения качества и доступности для потребителей социальных услуг, улучшения ситуации на рынке труда в рамках реформирования отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение, социальное обслуживание, культура) необходимо внедрение механизмов финансирования соответственно объему и качеству оказываемых услуг с существенным ограничением объемов бюджетного финансирования государственных учреждений по смете. Указанные механизмы включают подушевое финансирование получения гражданами общего и профессионального образования, страховые механизмы финансирования медицинской помощи, поэтапный переход от финансирования содержания организаций культуры по смете к финансированию основной их деятельности по договору (предоставление населению услуг в сфере культуры).

     6. Обеспечение благоприятных макроэкономических условий развития.

     Важнейшим условием формирования благоприятного делового климата служит взвешенная макроэкономическая политика, основными характеристиками которой являются предсказуемость, адаптивность к внешним изменениям, прозрачность.

     Приоритетные задачи ближайших трех лет - снижение налогового бремени с соответствующей оптимизацией государственных расходов, снижение инфляции и процентных ставок, сокращение вмешательства государства в экономику и социальную сферу.

     Совокупные потребности финансирования основных государственных функций, а также реформ, предусмотренных настоящей Программой, не превысят существующий уровень расходов консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в реальном выражении при условии кардинального повышения эффективности расходов, устранения нерациональных государственных обязательств, изменения механизмов финансирования бюджетной сферы. Существенную экономию бюджетных средств можно получить за счет повышения эффективности расходов для государственных нужд.

     Снижение налогового бремени необходимо осуществлять в увязке с перераспределением доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, реформой региональных финансов.

     Для создания эффективно работающей экономической системы, способной к саморазвитию, необходимо обеспечить комплексность и высокие темпы реформ. Затягивание отдельных реформ, отсрочки в принятии важнейших законов приводят к тому, что уже принятые законы оказываются неработоспособными. Это резко снижает эффективность преобразований.

     Обеспечение устойчиво высоких темпов экономического роста предполагает создание эффективного механизма перераспределения ресурсов между экспортно-сырьевым и перерабатывающим секторами экономики с целью ускоренного развития потенциально конкурентоспособных производств и интенсификации ресурсосбережения. Такой механизм должен органично дополнять комплекс общих мер по улучшению предпринимательского и инвестиционного климата.

     Государство будет обеспечивать долгосрочную стабильность и предсказуемость условий экономического развития для всех субъектов экономики. Основными инструментами, задающими бизнесу необходимые ориентиры, являются Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, Государственная программа вооружений, программы реформирования естественных монополий, прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества, федеральная адресная инвестиционная программа, среднесрочные финансовые планы. Факторами укрепления стабильности являются переход к среднесрочному бюджетному планированию и политика государства в области развития производственной инфраструктуры.

     Для решения задач, предусмотренных данной Программой, необходимо:

     обеспечение принятия решений по большинству мероприятий Программы на уровне министерств и ведомств в соответствии с их компетенцией;

     определение ответственных исполнителей по основным мероприятиям Программы за конкретным министерством или ведомством, разрабатывающим календарный план по их реализации и перечень необходимых правовых актов, а также несущим ответственность за исполнение этих мероприятий;

     обеспечение публичности процесса выработки предложений по решению определенных в Программе задач с участием общественности, научных и экспертных кругов;

     разработка предложений о принятии дополнительных мер по реализации нормативных правовых актов;

     создание рабочих групп по разработке нормативных документов с включением в них независимых экспертов, представителей бизнеса и общественности.

     2. Устранение инфраструктурных и институциональных ограничений развития

     Важнейшим условием развития рыночной экономики является обеспечение конкуренции, которая способствует наиболее эффективному распределению ресурсов. На сегодняшний день одним из институциональных ограничений развития является недостаточная эффективность принимаемых государственными органами мер, направленных на развитие конкуренции.

     Серьезными препятствиями для привлечения инвестиционных ресурсов (как внутренних, так и внешних) остаются недостаточная развитость финансовых рынков, несовершенство корпоративного управления, недостаточная прозрачность деятельности компаний (прежде всего в отношении финансов и структуры собственности). Слабость банковской системы, рынка страховых услуг, валютного рынка, рынка негосударственного пенсионного обеспечения сокращает возможности использования различных финансовых инструментов и механизмов, необходимых для нормального функционирования экономики в условиях мировой конкуренции.

     Развитие экономики России ограничивается недостаточными гарантиями права собственности. Требуется совершенствование основополагающих нормативных документов в данной сфере.

     Единство экономического пространства страны, доступ российских товаров на внешние рынки, внедрение российскими производителями передовых технологий невозможны без развитой транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры. Прогресс в развитии транспортной системы и связи необходим для достижения конкурентоспособности российской экономики.

     Серьезно ограничивает развитие экономики неэффективность функционирования естественных монополий: искажаются ценовые пропорции, расточительно расходуются ресурсы внутри самих монополий.

     Энергоэффективная модель развития предполагает создание экономических стимулов для модернизации оборудования и технологий в целях экономии энергоресурсов. Там, где возможно, предстоит перейти к рыночному механизму формирования цен с элементами государственного регулирования на переходном этапе и усилением адресной социальной защиты семей с низкими доходами.

     Жилищно-коммунальное хозяйство в нынешнем состоянии не способно предоставлять населению качественные и доступные услуги, что в значительной степени обусловлено отсутствием у предприятий ЖКХ стимулов снижать издержки и повышать качество услуг. Создание экономических условий для привлечения в сектор ЖКХ частных предприятий способно значительно повысить эффективность коммунального хозяйства.

     Устранение обозначенных институциональных и инфраструктурных ограничений развития активизирует межотраслевой переток капитала, создаст предпосылки для роста доходов населения и повышения качества жизни, развития высокотехнологичных производств и сферы услуг.

     2.1. Развитие конкуренции в Российской Федерации

     Основная цель - создание среды для равной добросовестной конкуренции, способствующей эффективному распределению ресурсов.

     Для решения задачи по развитию конкуренции необходимо:

     создать систему информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области;

     упростить процедуру обращения участников рынка по поводу нарушений антимонопольного законодательства, не допуская при этом возложения обязанности по представлению доказательств нарушений (документов, подтверждающих факт нарушения) на лицо, обращающееся с заявлением;

     провести анализ эффективности применяемых в России видов и методов контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе методов выявления и пресечения нарушений, и на его основе разработать предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере;

     разработать четкие механизмы предоставления хозяйствующим субъектам государственной помощи, а также ее использования и учета;

     повысить пороговые значения уровней экономической концентрации;

     перейти от разрешительного порядка к предварительному уведомлению при проведении государственного контроля экономической концентрации - при слиянии и присоединении коммерческих организаций, заключении сделок на приобретение акций (долей в уставном капитале), основных фондов и нематериальных активов, с правом антимонопольного органа в течение ограниченного срока запретить сделку и с признанием сделки совершенной по умолчанию, если запрет в течение этого срока не поступил. Разрешительный порядок сохранить только для высококонцентрированных рынков;

     разработать комплекс мер по развитию биржевой инфраструктуры и совершенствованию механизмов регулирования биржевой торговли отдельными видами товаров;

     провести анализ ведомственных нормативных и правовых актов, а также соглашений, заключенных с органами власти и организациями, в целях выявления содержащихся в них положений, не соответствующих антимонопольному законодательству, с последующей отменой таких актов;

     обеспечить контроль за соблюдением антимонопольных требований при проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

     2.2. Развитие финансовой инфраструктуры и системы финансового посредничества

     Доступность долгосрочных инвестиционных и кредитных ресурсов - важнейшее условие модернизации и диверсификации экономики. В настоящее время российская финансовая система в значительной мере удовлетворяет потребность экономики в краткосрочных инвестиционных и кредитных ресурсах, но пока не способна предоставлять в достаточной мере долгосрочные ресурсы.

     Эту проблему можно решить путем развития банковского сектора, повышения его капитализации, развития рынка долговых ценных бумаг, создания благоприятных условий для деятельности институциональных инвесторов (инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний), рынка ипотечных услуг, для лизинга, а также организованных рынков товаров и производных финансовых инструментов.

     Потребность экономики в банковских услугах, несмотря на достигнутый прогресс, в полной мере не удовлетворяется, что обусловлено как недостатками в деятельности самих банков (качество систем управления и внутреннего контроля, капитала, учета и отчетности), так и внешними условиями развития банковского сектора, прежде всего сохраняющимся высоким уровнем рисков банковской деятельности, недостатками ее правового обеспечения и значительными издержками.

     Основной задачей на ближайшую перспективу является создание условий, обеспечивающих повышение эффективности функционирования банковского сектора, укрепление его роли в экономике. Важными условиями решения этой задачи служат снижение рисков банковской деятельности, стоимости банковских услуг, увеличение сроков и снижение стоимости привлекаемых банками ресурсов, повышение качества капитала (собственных средств) и сокращение издержек кредитных организаций.

     Приоритетными направлениями развития финансового рынка на среднесрочную перспективу являются:

     стимулирование роста капитализации, в том числе путем создания экономических стимулов для выхода предприятий на фондовый рынок;

     расширение финансового инструментария;

     активизация первичного размещения акций;

     формирование правовой базы для секьюритизации финансовых активов и выпуска в обращение производных инструментов;

     координация деятельности государственных органов в процессе регулирования финансовых рынков;

     интеграция государственного регулирования на финансовых рынках в рамках СНГ.

     2.2.1. Развитие институциональных инвесторов

     В целях увеличения объема долгосрочного кредитования в экономике необходимо создать максимально благоприятные условия для деятельности институциональных инвесторов - инвестиционных фондов, в том числе индексных, негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний и развивать инфраструктуру, обеспечивающую транспорентность, надежность и конкурентоспособность на финансовых рынках.

     В целях создания для институциональных инвесторов режима налогового благоприятствования необходимы замена налога на операции с ценными бумагами государственной пошлиной за регистрацию выпусков ценных бумаг и уточнение порядка, условий и размеров налоговых вычетов при продаже ценных бумаг.

     Налоговое стимулирование рынка долгосрочных инвестиций должно дополняться комплексом иных законодательных и административных мер, направленных на его укрепление, включая:

     уточнение правил бухгалтерского учета операций по доверительному управлению недвижимостью, порядка налогообложения и правил регистрации объектов недвижимости с целью устранения ограничений на деятельность закрытых паевых инвестиционных фондов в качестве институциональных инвесторов;

     пересмотр ограничений для хозяйственных обществ при формировании уставного капитала, в том числе в отношении величины уставного капитала, прав кредиторов при уменьшении уставного капитала, а также правил ликвидации организации в случае несоответствия уставного капитала размеру чистых активов.

     Унификация принципов функционирования институтов коллективных инвестиций - инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций, в частности, введение требования о профессиональном управлении активами этих институтов управляющими компаниями, о контроле над распоряжением их активами специализированными депозитариями, введение ограничений на инвестирование активов этих институтов, в частности, в ценные бумаги их аффилированных лиц и аффилированных лиц управляющих компаний и специализированных депозитариев, а также введение единых стандартов раскрытия информации о функционировании институтов коллективных инвестиций.

     2.2.2. Реформирование банковской системы

     Повышение функциональной роли банковского сектора в экономике при обеспечении его надежности является неотложной задачей Правительства Российской Федерации. В соответствии со среднесрочной стратегией развития банковского сектора Российской Федерации в этих целях необходимы:

     вывод с рынка проблемных банков, повышение капитализации банковской системы и качества капитала (собственных средств) кредитных организаций;

     совершенствование деятельности банков, доли участия в которых принадлежат государству, в части реализации их целей и задач;

     введение в действие системы страхования вкладов граждан в коммерческих банках, что позволит увеличить приток ресурсов в негосударственные банки;

     ужесточение начиная с 2005 года требований Банка России к выполнению кредитными организациями показателя достаточности капитала;

     завершение выхода Правительства Российской Федерации из участия в уставном капитале организаций, предоставляющих услуги на финансовом рынке, кроме специализированных банков, реализация мероприятий по сокращению доли участия государства в капитале Внешторгбанка;

     завершение мероприятий по прекращению участия государственных унитарных предприятий в уставном капитале кредитных организаций;

     упрощение процедур реорганизации кредитных организаций в форме слияния, присоединения и преобразования, включая уточнение порядка уведомления кредиторов, исполнения обязательств кредитной организации перед кредиторами в случае ее реорганизации;

     переход начиная с 2004 года кредитных организаций на международные стандарты финансовой отчетности с завершением этого процесса до 2007 года. Реализация этой меры требует изменения действующего законодательства в сфере бухгалтерского учета;

     внедрение в практику оценки рисков на консолидированной основе и развитие соответствующего направления в системе банковского надзора;

     разработка новой редакции Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций";

     установление требований и условий кредитования связанных сторон;

     законодательное регулирование синдицированных кредитов в целях четкого распределения ответственности, налоговых последствий и рисков для участников синдиката;

     развитие системы раскрытия информации о добросовестности исполнения заемщиками обязательств перед банками (кредитными бюро);

     подготовка изменения банковского законодательства по вопросам обеспечения прозрачности капитала кредитных организаций;

     создание системы регистрации залогов в отношении любого вида имущества и имущественных прав, пересмотр процедуры обращения взыскания на заложенное имущество с предоставлением залогодержателям реальных прав по внесудебному обращению взыскания на предмет залога;

     выведение имущества, предоставленного в залог, из конкурсной массы при банкротстве должника;

     устранение противоречий в законодательстве и обеспечение надлежащей защиты и приоритета требованиям залогодержателей;

     отмена излишних требований в отношении существенных условий договора о залоге и его действительности;

     законодательное регулирование порядка предоставления и реализации залога денежных средств, находящихся на банковском счете. Требуется более детальное урегулирование отношений, возникающих при залоге товаров, находящихся в обороте, так как ряд общих положений о залоге не может применяться из-за специфики данного вида залога, необходимо также отказаться от установления размера пошлины в зависимости от цены имущества;

     внесение в Гражданский кодекс Российской Федерации изменений и дополнений, предусматривающих возможность досрочного изъятия срочных вкладов только в случаях, прямо оговоренных в договоре;

     внесение в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся особого порядка обращения взыскания на имущество граждан-должников по ипотечным кредитам в целях развития ипотечного жилищного кредитования;

     совершенствование нормативной базы с целью упрощения порядка предоставления банками потребительских кредитов и кредитов малому бизнесу;

     развитие законодательства в части расширения форм участников кредитного рынка, в том числе создания и развития кредитных бюро.

     2.2.3. Развитие фондового рынка и инвестиционных институтов

     Основной целью деятельности Правительства Российской Федерации по развитию фондового рынка является повышение роли рынка в привлечении инвестиций и перераспределении капитала в российской экономике.

     В этих целях требуется принятие следующих мер:

     определение понятий "инсайдерской информации", "инсайдера", установление запрета на использование инсайдерской информации и передачу ее третьим лицам, а также порядка проведения проверок фактов использования инсайдерской информации;

     совершенствование законодательной базы реорганизации компаний и корпоративных поглощений путем приобретения крупных пакетов акций;

     консолидация депозитарных и клиринговых организаций, обеспечивающих функционирование организованной части рынка, что позволит снизить трансакционные издержки и операционные риски, повысить ликвидность ценных бумаг, обращающихся на организованном рынке;

     обеспечение централизованного учета перехода прав собственности на ценные бумаги в рамках торговых систем, проведение расчетов и клиринга в рамках единого депозитарно-клирингового центра, в том числе развитие системы учета прав на ценные бумаги;

     повышение требований к собственному капиталу, ответственности и системе управления рисками организаторов торговли (бирж) и клиринговых организаций;

     ускорение перевода предприятий на международные стандарты финансовой отчетности (начиная с отчетности за 2004 год предполагается перевод на указанные стандарты всех организаций, ценные бумаги которых котируются на фондовом рынке, а также банков и профессиональных участников рынка ценных бумаг);

     обеспечение раскрытия информации об акционерах компаний и установление ответственности акционеров за непредставление информации;

     обеспечение получения достоверной информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг на основе их обязательного аудита;

     установление уголовной ответственности за использование инсайдерской информации, манипулирование ценами на рынке ценных бумаг, незаконное использование средств клиентов, нарушение правил учета прав на ценные бумаги и др.

     2.2.4. Развитие рынка страховых услуг

     Главная цель экономической политики в сфере страхования - формирование российской системы страхования, способной выполнять следующие социально-экономические функции:

     защита от потенциальных рисков, необходимая для эффективного функционирования рыночной экономики и являющаяся фактором ее стабильности и стимулом для расширения предпринимательской деятельности;

     аккумуляция долгосрочных инвестиционных ресурсов для развития экономики.

     Основными задачами Правительства Российской Федерации по формированию эффективной системы страхования являются:

     завершение формирования законодательной базы;

     создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью;

     развитие саморегулирования в страховой отрасли;

     развитие долгосрочного страхования жизни, позволяющего трансформировать сбережения населения в долгосрочные инвестиции;

     поэтапная интеграция российской системы страхования и международного страхового рынка.

     Приоритетным направлением обязательного страхования должна стать сфера страхования гражданской ответственности. Базовые принципы такого страхования включают в себя:

     социально-экономическую обоснованность видов обязательного страхования;

     соразмерность страхового тарифа и величины страхового риска;

     реализацию предусмотренных законодательством мер по регулированию страховых тарифов с целью их оптимизации в отношении страхователей;

     повышение требований к страховщикам по обеспечению их финансовой устойчивости;

     формирование финансовых механизмов, позволяющих обеспечить защиту в случаях, когда обязательное страхование не осуществлено;

     исключение необоснованного введения дополнительных видов обязательного страхования, в том числе создания новых внебюджетных фондов.

     Основные мероприятия по развитию страхового рынка включают в себя:

     разработку критериев обоснованности введения нового вида обязательного страхования;

     стимулирование капитализации страхового рынка путем повышения минимального размера уставного капитала страховых организаций, повышение требований к ликвидности средств, за счет которых формируются уставные капиталы;

     внедрение оперативного мониторинга финансового состояния страховых организаций, формирование соответствующей системы учета и отчетности в соответствии с международными стандартами.

     Правительство Российской Федерации будет создавать стимулы для развития долгосрочного страхования жизни, включая пенсионное страхование, и принимать меры по усилению пруденциального надзора за компаниями, специализирующимися на операциях долгосрочного страхования, вводить более жесткие требования к их финансовой устойчивости и ужесточать санкции в отношении компаний, нарушающих обязательные требования.

     2.3. Развитие инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости

     Создание в России полноценного рынка недвижимости с соответствующей инфраструктурой и адекватно функционирующей системой регулирования - одна из важнейших задач, непосредственно влияющих на предпринимательский климат в стране и инвестиционную активность. В 2001-2002 годах была заложена правовая основа развития рынка недвижимости - приняты Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В России появилось полноценное право частной собственности на землю. Разрабатываются принципы территориального зонирования и разрешенного использования земель.

     В 2003-2005 годах требуется решить ряд задач, связанных прежде всего с необходимостью совершенствования правовой базы рынка недвижимости, повышения эффективности государственного регулирования в этой сфере, устранения избыточного административного вмешательства в функционирование рынка.

     В сфере совершенствования нормативно-правовой базы земельной реформы необходимо принятие следующих мер:

     завершение территориального зонирования земель поселений и иных территорий с целью установления градостроительных регламентов разрешенного использования недвижимости;

     совершенствование механизма передачи права собственности на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, собственникам расположенных на них объектов недвижимости; установление порядка определения арендных платежей и выкупных цен за земельные участки с учетом их сопоставимости, необходимости уменьшения размера отвлекаемых собственных средств предприятий на данные цели, в том числе с учетом возможности рассрочки платежей по выкупу земельных участков;

     формирование земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

     формирование информационной базы землеустроительной документации;

     создание единого кадастра объектов недвижимости на федеральном уровне;

     совершенствование системы государственной регистрации права на недвижимое имущество и сделок с ним с индивидуализацией земельных участков и иных объектов недвижимости;

     создание реестра свободных земель, обеспеченных соответствующей производственной инфраструктурой (транспортными коммуникациями, газо-, тепло- и электроснабжением, средствами связи), которые могут быть использованы под промышленную застройку, с предоставлением отсрочки при покупке земельного участка, внесенного в реестр (и запрете на вторичную его продажу на срок отсрочки), либо с продажей земельных участков в рассрочку, обеспечение применения упрощенного порядка регистрации прав на указанные земельные участки;

     упрощение предоставления права на земельные участки в целях реализации инвестиционных проектов;

     законодательное оформление концепции единого объекта недвижимости, предполагающей регистрацию права собственности одновременно на земельный участок и на находящиеся на нем здания (сооружения);

     обеспечение перехода к преимущественно конкурсному предоставлению земельных участков с их предварительным формированием как объектов недвижимости, предоставляемых в собственность или долгосрочную аренду в целях создания возможности для кредитования будущего строительства под залог земельного участка;

     организация эффективного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов, направленного на сохранение и восстановление природных свойств земель;

     обеспечение правовых условий оборота земель сельскохозяйственного назначения, включая ипотеку.

     В сфере совершенствования государственного регулирования рынка недвижимости необходимо принятие следующих мер:

     законодательное установление исчерпывающих условий каждого вида государственной экспертизы проектной документации, сроков ее проведения, регламента взаимодействия осуществляющих экспертизу органов, основанного на принципе "одного окна", и порядка определения стоимости проведения государственной экспертизы; приведение порядка финансирования органов, осуществляющих государственную экспертизу, в соответствие с бюджетным законодательством;

     передача части функций по регулированию деятельности профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, страховщиков, землеустроителей) их объединениям и ассоциациям с целью стимулирования профессионального бизнес-сообщества к повышению надежности и эффективности сделок на рынке недвижимости;

     обеспечение продажи государственной и муниципальной недвижимости по конкурсу, а также заблаговременного и публичного предоставления информации о таких конкурсах.

     2.4. Развитие транспортной инфраструктуры

     Развитие экономики и ее диверсификация выдвигают новые требования к качеству и структуре транспортной сети.

     Реализуя положения федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)", Правительство Российской Федерации будет уделять в 2003-2005 годах особое внимание сбалансированному развитию транспортного комплекса, играющего ключевую роль в снижении издержек в экономике, а также в обеспечении единства экономического пространства и дальнейшей интеграции России в мировую экономику.

     Основными задачами развития транспортной инфраструктуры на 2003-2005 годы являются:

     анализ реализации федеральной целевой программы и выработка предложений по повышению эффективности ее реализации;

     обеспечение оптимальных транспортных условий для внутренней и внешней торговли;

     повышение безопасности транспортного процесса, снижение аварийности и негативного воздействия на окружающую среду;

     совершенствование системы тарифного регулирования;

     формирование конкурентоспособных международных транспортных коридоров.

     В целях реализации данных задач необходимо обеспечить:

     а) в области железнодорожного транспорта:

     обновление конструкций пути, искусственных сооружений и контактной сети;

     обновление собственниками подвижного состава и локомотивного парка за счет модернизации;

     б) в области морского и внутреннего водного транспорта, портовой инфраструктуры:

     системную производственную специализацию морских и речных портов в увязке с развитием сети железных и автомобильных дорог;

     приоритетное развитие специализированных портовых терминалов по перевалке грузов;

     развитие и модернизацию портов Северо-Запада, Юга и Дальнего Востока России, обеспечивающих стабильную работу международных транспортных коридоров;

     реализацию мер по переключению на морские порты России экспортных грузопотоков, сосредоточенных в портах сопредельных государств;

     создание оптимальных глубин на транзитных судовых ходах единой глубоководной системы европейской части России с учетом природоохранных требований и экологической безопасности;

     приоритетное развитие водного транспорта в районах Сибири и Дальнего Востока, обеспечивающее потребность в развитии экономических отношений в этих районах;

     в) в области гражданской авиации:

     оптимизацию сети аэропортов и аэродромов;

     процессы интеграции авиакомпаний и равный доступ авиаперевозчиков к элементам наземной авиационной структуры;

     содействие развитию конкуренции в сфере аэропортового обслуживания;

     упорядочение коммерческой деятельности субъектов государственной авиации;

     эффективную деятельность лизинговых компаний с участием государства;

     совершенствование системы организации воздушного движения и механизма финансирования ее развития;

     продолжение работ по созданию новой и модернизации эксплуатируемой авиационной техники, поэтапное ограничение эксплуатации воздушных судов, не отвечающих требованиям Международной организации гражданской авиации (ИКАО) по шуму и эмиссии;

     г) в области автомобиль